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Consulta prévia: o resgate da competência municipal PDF Imprimir E-mail
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Francisco José Gomes
Escrito por Francisco José Gomes*   

Este artigo trata da obrigatoriedade de exigência de consulta prévia de localização de empresa, como condição para o arquivamento de atos constitutivos pessoas jurídicas e empresários.


Introdução

Atrelado ao discurso da necessidade de maiores índices de crescimento e de desenvolvimento econômico no Brasil, encontra-se um série de fatores de impedem ou dificultam o crescimento econômico sustentável. Entre diversos fatores restritivos, fala-se na falta de infra-estrutura, de mão-de-obra qualificada e de outros incontáveis gargalos que afetam a produtividade da indústria e dos serviços e que não dependem das empresas, mas sim, do setor público. Esse conjunto de distorções existentes na economia brasileira, responsável pela baixa competitividade e ineficiência das empresas, é denominado de Custo Brasil.

Um dos principais fatores restritivos integrante do intitulado Custo Brasil é a burocracia enfrentada pelo empresariado junto aos órgãos públicos, que vai desde a constituição de empresas até a sua extinção. Este fator tem sido palco para acirradas discussões, por parte dos representantes dos grupos econômicos, que vem provocando a sensibilização dos gestores públicos no sentido de adoção de medidas para resolvê-lo ou ao menos atenuá-lo.

Na esteira dessas discussões, atendendo ao clamor do empresariado nacional, o Governo Federal aprovou a Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas (Lei Complementar nº 123/2006, alterada pelas Leis Complementares nº 127/2007 e 128/2008) e a Lei nº 11.598, de 3 de dezembro de 2007, que instituiu a Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (REDESIM) e estabeleceu normas gerais de simplificação e integração do processo de registro e legalização de empresários e pessoas jurídicas no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Apesar destas iniciativas voltadas para o desenvolvimento econômico serem louváveis e necessárias, no calor das discussões, à Administração Pública Federal e os Governos Estaduais vêm negligenciando alguns controles que são essenciais para assegurar um crescimento urbano ordenado e a sustentabilidade ambiental que proporcione o bem-estar das pessoas que vivem nas grandes cidades. Assim como é função do Estado promover o desenvolvimento econômico, também é seu dever preservar o direito dos cidadãos a uma vida digna em um ambiente ordenado, sadio e preservado.

Ante o exposto, colocam-se de lados opostos direitos fundamentais da sociedade com um todo. Onde em uma extremidade encontra-se o direito ao desenvolvimento econômico e do outro o bem-estar sócio-ambiental, que são inegavelmente instrumentos de proteção e concretização do princípio da dignidade da pessoa humana, pois visam garantir as condições necessárias à fruição de uma vida digna.

A questão central deste artigo repousa na evidenciação da necessidade de observar a magna função atribuída aos Municípios brasileiros pela da Constituição Federal, de exercer o poder-dever de executar a política de desenvolvimento urbano com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar dos seus habitantes, sem, no entanto, deixar de promover o necessário desenvolvimento econômico, como meio de garantir a dignidade da pessoa humana, que é a função máxima do Estado.

E como mecanismo para a garantia do exercício do poder-dever dos municípios na execução da política de desenvolvimento urbano, evidenciar a obrigatoriedade da exigência de realização de consulta prévia aos órgãos municipais competentes para verificar a possibilidade de localização e o exercício das atividades pretendidas, como condição para a formalização de pessoas jurídicas e de empresários individuais.

O Controle do Espaço Urbano e dos Interesses Coletivos

Desde o momento que o homem passou a viver em sociedade, foi necessário criar normas que visam proporcionar o bem-estar da coletividade. Para alcançar esse objetivo, foram criadas as Constituições e as normas infraconstitucionais concedendo vários direitos aos cidadãos, mas condicionando o exercício desses direitos ao bem-estar social.

O clamor anti-burocracia e pela simplificação da formalização de empresários individuais, sociedades empresárias, sociedade simples de associações e fundações, como forma de redução do Custo Brasil, não pode negligenciar a ordenação do espaço urbano e a segurança da coletividade.

A necessidade do registro de negócios jurídicos visa, entre outras finalidades (como a tributária), permitir o exercício do poder de polícia(1) do Estado na preservação dos interesses coletivos e na promoção do bem comum, que é o seu objetivo fundamental.

Em nome da simplificação, as juntas comerciais e os cartórios não podem registrar empresas, com prejuízo para o exercício da ordenação do espaço urbano, da segurança sanitária, da preservação do meio ambiente etc. pelos Municípios, Estados e União.

A Carta Magna de 1988 estabeleceu entre outras atribuições e competências dos municípios, a função de executar a política de desenvolvimento urbano visando ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Esta nobre função encontra-se prevista nos artigos 182 e 183 da Lei Maior e a forma do seu exercício encontra-se regulada, em âmbito nacional, pelo o Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001). No entanto, o exercício desta função vem sendo prejudicado quando as juntas comerciais e os cartórios de registros de pessoas jurídicas realizam a constituição de empresas, sem antes ouvir os municípios quanto à possibilidade de localização e do exercício das pretensas atividades previstas nos atos constitutivos destas pessoas.

Um município não pode liberar uma atividade que cause poluição sonora em uma área residencial ou que por alguma outra razão seja proibida, nos termos das leis de usos e ocupação do solo urbano, mesmo que o interessado já tenha obtido a forma jurídica pelo o registro do respectivo ato constitutivo no órgão competente. Deste fato surge, na maioria dos casos de constituição de empresários e de pessoas jurídicas, entraves na concessão de licença para o estabelecimento e funcionamento destas pessoas e a necessidade de alterar os seus atos constitutivos para poder adequá-los às normas que regem o uso e ocupação do solo nos municípios.

É em função da necessidade dos municípios realizarem o controle do espaço urbano que decorre a importância e a essencialidade da realização de consultas prévias junto aos respectivos órgãos responsáveis pela concessão de licenças de localização, ambientais etc., antes do protocolo do pedido de arquivamento de atos constitutivos nos órgãos competentes.

A REDESIM

Como já ventilado no intróito, o Governo Federal instituiu, por meio da Lei nº 11.598/2007, a Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (REDESIM) com a finalidade de propor ações e normas aos seus integrantes que visem à simplificação e a integração do processo de registro e legalização de empresários e pessoas jurídicas no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

De acordo com a citada Lei, a Rede é composta obrigatoriamente pelos órgãos federais e voluntariamente, por adesão mediante consórcio, para os órgãos, autoridades e entidades não federais com competências e atribuições vinculadas aos assuntos de interesse da REDESIM. Esta forma de composição do grupo por adesão voluntária dos entes não integrantes da União não poderia ser diferente, em função da autonomia que os Estados e Municípios possuem dentro da Federação.

A REDESIM é administrada por um Comitê Gestor presidido pelo Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, cuja composição, estrutura e modo de funcionamento foram definidos pelo o Decreto nº 6.884, de 25 de junho de 2009.

A principal finalidade da REDESIM é a integração e a simplificação dos processos de registros e de legalização de empresários e de pessoas jurídicas, de forma articulada entre as três esferas de governo que integram a Federação, visando compatibilizar e integrar procedimentos, de modo a evitar a duplicidade de exigências e garantir a linearidade do processo, da perspectiva do usuário dos cadastros mantidos pelos três entes federados.

Para os fins da REDESIM, a Lei in casu estatui em seu art. 4º que os órgãos e entidades que componham a rede, no âmbito de suas competências, deverão manter a disposição dos usuários, de forma presencial e pela rede mundial de computadores, informações, orientações e instrumentos que permitam pesquisas prévias às etapas de registro ou inscrição, alteração e baixa de empresários e pessoas jurídicas, de modo a prover ao usuário certeza quanto à documentação exigível e quanto à viabilidade do registro ou inscrição. Para tanto, as pesquisas prévias à elaboração de ato constitutivo de pessoas jurídicas e de empresários individuais ou de sua alteração deverão ser suficientes para que as pessoas saibam:

• da descrição oficial do endereço de seu interesse e da possibilidade de exercício da atividade desejada no local escolhido;

• de todos os requisitos a serem cumpridos para obtenção de licenças de autorização de funcionamento, segundo a natureza da atividade pretendida, o porte, o grau de risco e a localização;

• da possibilidade de uso do nome empresarial ou de denominação de sociedade simples, associação ou fundação, de seu interesse.

A pesquisa realizada para fins de constituição de pessoas jurídicas e de empresários deverá constar da documentação que instruirá o requerimento de registro no órgão executor do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins ou de Registro Civil das Pessoas Jurídicas.

Pelo o exposto, a Lei nº 11.598/2007, além de outros nobres objetivos, veio suprir a deficiência da falta de consulta prévia aos órgãos licenciadores, antes da constituição de empresários individuais e de pessoas jurídicas. Pois ela instituiu e obrigou a realização de consulta prévia ao ato de registro.

A Lei em questão não só exigiu a necessidade de consulta prévia ao pedido de formalização de pessoas jurídicas. Ela também estabeleceu a obrigatoriedade de os órgãos e entidades que componham a rede disponibilizarem informações e orientações aos usuários, de forma a permitir que as pesquisas prévias às etapas de registro ou inscrição, alteração e baixa de empresários e pessoas jurídicas simplifique o processo de registro ou inscrição.

A consulta prévia, além de simplificar a constituição de negócios, garante o exercício do poder de fiscalizar a ordenação do espaço urbano e assegura o exercício dos interesses individuais e coletivos dos cidadãos que vivem nas cidades.

Conclusões sobre a obrigatoriedade da consulta prévia para constituição de empresários e pessoas jurídicas

Com exceção da redação dos artigos 43 e 45 da Lei nº 8.934, de 18 de novembro de 1994 – que dispõe sobre o Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins – a Lei nº 11.598/2007 não alterou expressamente os requisitos para o registro de empresas mercantis previstas naquela lei. Entretanto, a Norma da REDESIM incluiu expressamente outros requisitos as serem exigidos pelas juntas comerciais e cartórios de registros de pessoas jurídicas, quando do registro de atos de constituição e de alteração de empresários individuais e de pessoas jurídicas.

A partir da vigência da Lei nº 11.598/2007, os cartórios de registros de pessoas jurídicas e as juntas comerciais somente podem arquivar atos constitutivos de pessoas jurídicas e de empresários individuais se houver prova da realização de consulta prévia junto aos órgãos competentes para realizar a fiscalização da ocupação do espaço urbano e das normas de segurança sanitária, ambiental e de prevenção contra incêndio. Esta obrigação encontra-se prevista, com bastante clareza, no § 2º do Art. 4º da Lei nº 11.598/2007, que assim estabelece:

§ 2º. O resultado da pesquisa prévia de que trata o inciso I do § 1º deste artigo deverá constar da documentação que instruirá o requerimento de registro no órgão executor do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins ou de Registro Civil das Pessoas Jurídicas. (Grifado pelo o autor)
O inciso I do § 1º do art. 4º mencionado no dispositivo transcrito acima, trata da necessidade de consulta prévia da possibilidade do exercício da atividade desejada no local escolhido, descrito no endereço indicado pelo interessado.

A Lei in casu não prevê expressamente a necessidade de haver autorização prévia do exercício da atividade desejada no local indicado pelo interessado, mas apenas da exigência da realização de consulta antes da entrada do pedido de constituição da pessoa jurídica ou do empresário. Este fato, a primeira vista pode levar a conclusão sobre a possibilidade de os órgãos competentes realizarem o deferimento da constituição das pessoas, independentemente, de ser ou não permitida o exercício das atividades indicadas no objeto social. Entretanto, está implícito que o ato constitutivo não pode ser registrado se o órgão competente afirmar no documento resultante da consulta prévia que é vedada a localização e o exercício das atividades pretendidas no local indicado. Pois do contrário, estariam sendo descumpridas as normas que regem as condições necessárias para a ocupação do espaço urbano e o controle e segurança ambiental.

Além do impedimento acima mencionado, é óbvio que a concessão, pelos municípios, do Alvará de Funcionamento Provisório - previsto no art. 6º Lei nº 11.598/2007 - que permitirá o início das operações do estabelecimento imediatamente após o ato de registro, somente será possível se constar no documento resultante da consulta prévia, parecer favorável ao exercício das atividades declaradas pelo interessado.

A Lei em discussão apenas induz a desnecessidade da realização de vistorias prévias, mas não impede aos órgãos competentes de, com base nas informações fornecidas pelos interessados e nos dados e normas disponíveis, emitirem parecer negativo ou restritivo a localização e ao exercício da atividade no local indicado. A Norma só exige a realização de vistorias prévias quando houver lei federal dispondo sobre a impossibilidade do registro sem prévia anuência da administração tributária ou quando a atividade, por sua natureza, comportar grau de risco incompatível com o local desejado. Isto é o dispõe os §§ 1º e 2º do art. 5º da Lei em questão.

Pelas citadas normas, os dirigentes dos órgãos encarregados do registro público de pessoas jurídicas e de empresários individuais que aceitarem o pedido de registro sem a prova da consulta prévia de localização, além de estarem contribuindo para o caos urbano e, consequentemente, impedindo o bem-estar da coletividade, estarão cometendo ato de impropriedade administrativa, previsto no art. 11 da Lei nº 8.437/92, e o crime de prevaricação capitulado no art. 319 do Código Penal.

O cumprimento pelas juntas comerciais e pelos cartórios de registro de pessoas jurídicas da exigência legal descrita (exigência de consulta prévia) somente trará benefícios para os empreenderes, pois além de simplificar os procedimentos de constituição de empresas, evitará retrabalho com a posterior alteração dos atos constitutivos já registrados para adequá-los às exigências de localização, sanitárias, ambiental e de prevenção contra incêndio.

Por fim, ressalta que o condicionamento do registro de empresários e pessoas jurídicas à existência de consulta prévia não fere nenhum direito subjetivo das pessoas interessadas nos atos praticados pelas juntas comerciais e cartórios de registro de pessoas jurídicas, pois a Lei nº 11.598/2007 foi editada com base na previsão contida no parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal e visa assegurar os princípios constitucionais da promoção da função social da propriedade, da defesa do meio ambiente e do exercício da política de desenvolvimento urbano visando garantir o bem-estar de toda a sociedade.

NOTA: (1)Poder de Polícia é o poder que a Administração Pública tem de garantir o bom funcionamento da máquina estatal e fazer cumprir as normas voltadas para o bem-estar da coletividade, por meio da expedição de licenças, alvarás etc.

Referência Bibliográficas

BRASIL. Decreto nº 6.884, de 25 de junho de 2009, que institui o Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios - CGSIM. Brasília: Diário Oficial da União, 26 jun. 2009.

______. Lei nº 8.934, de 18 de novembro de 1994, que dispõe sobre o Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins e dá outras providências. Brasília: Diário Oficial da União, 21 Nov. 1994.

______. Lei nº 11.598, de 3 de dezembro de 2007, que estabelece diretrizes e procedimentos para a simplificação e integração do processo de registro e legalização de empresários e de pessoas jurídicas, cria a Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios - REDESIM. Brasília: Diário Oficial da União, 4 Dez. 2007.

MARMELSTEIN, George. Curso de direito fundamentais. São Paulo: Atlas, 2008.

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 4. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2009.

SILVA, José Afonso. Direito urbanístico brasileiro. 4. ed. ver. e atual. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.
TOLEDO, Antonio Luiz et all. Vade mecum compacto saraiva 2009. 2. ed. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2009.


Dados do Autor

*Francisco José Gomes é Auditor de Tributos do Município de Fortaleza, Palestrante e professor universitário; Bacharel em Ciências Contábeis, Especialista em Educação e em Planejamento Tributário e acadêmico do Curso de Direito.

Entre em contato com o autor.


Observações:

1. Artigo elaborado em 11/2009 e publicado por autorização do autor.

2. O portal Universo Tributário não é responsável pelo o conteúdo de texto assinados. As opiniões contidos nos artigos publicados não refletem, necessáriamente, a opinição deste site.


Dados Bibliográficos:

GOMES, Francisco José. Consulta prévia: o resgate da competência municipal. Universo Tributário, Fortaleza, ano 02, nº 0003/02, 21 Dez. 2009. Disponível em: http://universotributario.com.br/index.php?option=com_content&task=view&id=933&Itemid=103&mosmsg=Agradecemos+seu+voto%21. Acesso em: (data do acesso)

 
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